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讓城市更美好 讓生活更便利

——自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人談城市體檢評(píng)估工作

近日，自然資源部發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》。日前，記者就相關(guān)問(wèn)題采訪了自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人。

答：黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市體檢評(píng)估工作高度重視。2015年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上要求，強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督檢查，保障規(guī)劃意圖實(shí)現(xiàn)。2017年2月，習(xí)近平總書(shū)記視察北京市城市規(guī)劃建設(shè)工作時(shí)指出，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用；同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來(lái)衡量；要求堅(jiān)決維護(hù)總體規(guī)劃的權(quán)威性，健全規(guī)劃實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)制度，建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。

2017年9月，在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)<北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）>的批復(fù)》“堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”部分明確要求，“建立城市體檢評(píng)估機(jī)制，完善規(guī)劃公開(kāi)制度，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督考核問(wèn)責(zé)”。由此，北京市在全國(guó)率先探索建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”的城市體檢評(píng)估機(jī)制。

2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃入自然資源部。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度”“依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制”。2020年1月1日施行的新《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系”“已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”。由此，正式確立了國(guó)土空間規(guī)劃體系的法定地位；作為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理的配套舉措，自然資源部組織開(kāi)展的城市體檢評(píng)估工作亦明確了其法定性和權(quán)威性，正式全面推開(kāi)。

按照首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)要求，自然資源部指導(dǎo)北京市規(guī)劃和自然資源部門(mén)完成了2018、2019年度城市體檢報(bào)告。2019年，自然資源部組織北京、上海、重慶、長(zhǎng)春、哈爾濱、青島、武漢、廣州、深圳、銀川等10個(gè)城市開(kāi)展了兩輪體檢評(píng)估先行先試工作。2020年，自然資源部在現(xiàn)行國(guó)務(wù)院審批規(guī)劃的107個(gè)城市部署開(kāi)展了城市體檢評(píng)估工作，并形成了相關(guān)報(bào)告成果。通過(guò)多輪試點(diǎn)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，自然資源部與北京等先行先試城市進(jìn)一步加強(qiáng)合作，制定形成了本次發(fā)布的《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）。

答：一是以黨中央精神為引領(lǐng)。我們始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，緊緊圍繞“5個(gè)堅(jiān)持”的工作原則，推進(jìn)城市體檢評(píng)估制度設(shè)計(jì)及實(shí)施，即：堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推動(dòng)建設(shè)人民城市；堅(jiān)持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展；堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，提高城市治理現(xiàn)代化水平；堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，實(shí)施全生命周期管理；堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，注重科學(xué)簡(jiǎn)明可操作。目標(biāo)是更好地發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，加快推動(dòng)各地建設(shè)安全韌性、綠色低碳、開(kāi)放協(xié)調(diào)、創(chuàng)新智慧、包容共享并獨(dú)具魅力的美好城市。

二是以法定規(guī)劃為依據(jù)。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署。自然資源部將城市體檢評(píng)估工作作為建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的關(guān)鍵性舉措，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督考核問(wèn)責(zé)，促進(jìn)規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整完善，提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，努力讓“多規(guī)合一”改革成果惠及人民群眾。

三是以權(quán)威可靠的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。自然資源部以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為統(tǒng)一底版，整合年度國(guó)土變更調(diào)查、基礎(chǔ)測(cè)繪、地理國(guó)情普查及監(jiān)測(cè)、航空航天遙感影像等國(guó)土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，以及用地用海審批、土地確權(quán)、執(zhí)法督察等管理數(shù)據(jù)，形成覆蓋全域、權(quán)威統(tǒng)一的國(guó)土空間數(shù)據(jù)資源體系，以此支撐開(kāi)展城市體檢評(píng)估工作，既能發(fā)揮自然資源部門(mén)國(guó)土空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，保證評(píng)估結(jié)果客觀準(zhǔn)確；又立足于日常工作，注重簡(jiǎn)便易操作，減輕基層負(fù)擔(dān)。

四是以統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐。自然資源部聯(lián)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委制定國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南，陸續(xù)發(fā)布了統(tǒng)一的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》《國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《城區(qū)范圍確定規(guī)程》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為開(kāi)展全國(guó)范圍的城市體檢評(píng)估工作提供了一把“標(biāo)準(zhǔn)尺”，使得城市體檢評(píng)估成果可測(cè)量、可比較、可考核。

五是以信息平臺(tái)為依托。自然資源部正按照黨中央“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)”要求，加快建設(shè)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)通的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。目前，已初步具備動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估功能，可以更加便捷、智能地開(kāi)展城市體檢評(píng)估工作。后續(xù)還將豐富關(guān)聯(lián)管理數(shù)據(jù)，研發(fā)完善算法、模型，提升體檢評(píng)估工作智能化水平和工作效能。

六是以全生命周期管理職能為保障。機(jī)構(gòu)改革后，黨中央賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的“兩統(tǒng)一”職責(zé)，從國(guó)土空間的調(diào)查監(jiān)測(cè)一直延伸到空間規(guī)劃、確權(quán)登記、用地用海、執(zhí)法督察等，可以對(duì)陸海全域國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)行為進(jìn)行全面、立體、綜合的全流程管理。結(jié)合這些工作開(kāi)展城市體檢評(píng)估，并將體檢評(píng)估成果與相關(guān)業(yè)務(wù)管理措施掛鉤，可以更好地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也能更有效推動(dòng)問(wèn)題解決，更好落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)”要求。

七是以基層實(shí)踐和群眾感受來(lái)檢驗(yàn)。目前，北京、山西、安徽、山東、廣東等省級(jí)自然資源部門(mén)已發(fā)文部署在省域全面開(kāi)展城市體檢評(píng)估工作，其他省份也將陸續(xù)部署，各城市特別是北京、廈門(mén)、廣州、大連等城市自然資源部門(mén)已經(jīng)在城市體檢評(píng)估方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)。我們將加大對(duì)各地經(jīng)驗(yàn)做法的總結(jié)推廣力度，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)及專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，推動(dòng)城市體檢評(píng)估制度在全國(guó)落地過(guò)程中逐步完善，真正成為服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略落地、城市治理水平提升和人民生活品質(zhì)改善的有力制度抓手。

答：《規(guī)程》評(píng)估指標(biāo)體系最突出的是“科學(xué)、簡(jiǎn)明、可操作”三個(gè)特點(diǎn)。

一是講科學(xué)。《規(guī)程》在設(shè)置指標(biāo)體系時(shí)，以貫徹落實(shí)新發(fā)展理念和總體國(guó)家安全觀為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享6個(gè)維度設(shè)置一級(jí)類別。在此基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步劃分為23個(gè)二級(jí)類別，直接對(duì)應(yīng)市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)，分門(mén)別類予以考核。比如，“安全”維度下設(shè)糧食安全、生態(tài)安全、文化安全、水安全、城市韌性、規(guī)劃管控等二級(jí)類別，分別設(shè)置“永久基本農(nóng)田保護(hù)面積”“耕地保有量”“生態(tài)保護(hù)紅線面積”“歷史文化保護(hù)線面積”“地下水水位”“城市內(nèi)澇積水點(diǎn)數(shù)量”“人均應(yīng)急避難場(chǎng)所面積”“違法違規(guī)調(diào)整規(guī)劃用地用海等事件數(shù)量”等底線指標(biāo)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警，堅(jiān)決守住安全底線。

二是求簡(jiǎn)明。《規(guī)程》精心選擇了33項(xiàng)基本指標(biāo)作為“必選動(dòng)作”，對(duì)應(yīng)規(guī)劃編制實(shí)施的基礎(chǔ)性、普遍性管控要求，各地均需完成評(píng)估。同時(shí)允許“自選動(dòng)作”，設(shè)計(jì)89項(xiàng)推薦指標(biāo)供各地結(jié)合不同發(fā)展階段和實(shí)際需要選用，并鼓勵(lì)地方另行增設(shè)特色指標(biāo)，從而兼顧了體檢評(píng)估的統(tǒng)一性和差異性，使《規(guī)程》對(duì)各類型城市具有較好的適應(yīng)性。比如，在碳達(dá)峰碳中和方面，我們既設(shè)置了“森林覆蓋率”“森林蓄積量”等基本指標(biāo)，又設(shè)置了“分布式清潔能源設(shè)施覆蓋面積”“綠色交通出行比例”等推薦指標(biāo)，引導(dǎo)城市在減碳、增匯方面加大工作力度。

三是可操作。《規(guī)程》以低成本、高效率為導(dǎo)向，從更多融入自然資源日常管理工作、更多運(yùn)用自然資源部門(mén)自掌握數(shù)據(jù)入手來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系，著力確保數(shù)據(jù)來(lái)源客觀、指標(biāo)計(jì)算簡(jiǎn)便、評(píng)估符合實(shí)際。比如，在城市競(jìng)爭(zhēng)力方面，我們?cè)O(shè)置了“存量土地供應(yīng)比例”“新增城市更新改造用地面積”“城區(qū)建筑密度”“城鄉(xiāng)居住用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例”“城鄉(xiāng)職住用地比例”“超高層建筑數(shù)量”“每萬(wàn)元GDP地耗”等指標(biāo)，充分運(yùn)用自然資源部門(mén)日常管理數(shù)據(jù)開(kāi)展體檢評(píng)估，引導(dǎo)城市空間、結(jié)構(gòu)品質(zhì)和利用效率的優(yōu)化提升。

答：2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建，人民城市為人民”，既為深入推進(jìn)新時(shí)代人民城市建設(shè)提供了科學(xué)指引，也是城市體檢評(píng)估工作的根本遵循。在貫徹“人民城市”重要理念時(shí)，我們重點(diǎn)把握兩個(gè)方面：

一是查找人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的城市突出問(wèn)題。我們緊密圍繞“宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游”，從老百姓日常最基本的需求出發(fā)，設(shè)置了反映社區(qū)安全、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育、商服、公園等設(shè)施覆蓋情況的“15分鐘社區(qū)生活圈覆蓋率”“人均公園綠地面積”“每萬(wàn)人擁有幼兒園班數(shù)”“社區(qū)小學(xué)步行10分鐘覆蓋率”“社區(qū)中學(xué)步行15分鐘覆蓋率”“社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施步行5分鐘覆蓋率”“菜市場(chǎng)（生鮮超市）步行10分鐘覆蓋率”“足球場(chǎng)地設(shè)施步行15分鐘覆蓋率”等指標(biāo)，意在通過(guò)城市體檢評(píng)估，推動(dòng)人民群眾身邊“急難愁盼”問(wèn)題得到解決，逐步提高人民群眾在城市里生活的舒適度和便利度。

二是為人民群眾有序參與城市治理提供平臺(tái)。《規(guī)程》要求城市開(kāi)展“規(guī)劃實(shí)施社會(huì)滿意度評(píng)價(jià)”，了解人民群眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施和城市工作的心聲，并通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)長(zhǎng)期建設(shè)，跟蹤記錄人民群眾滿意度變化脈絡(luò)。同時(shí)，鼓勵(lì)城市探索開(kāi)發(fā)實(shí)時(shí)感知群眾體驗(yàn)的“幸福測(cè)量?jī)x”等App，讓人民群眾更加積極主動(dòng)參與城市體檢評(píng)估，用人民群眾滿意度來(lái)衡量城市空間治理水平。

答：我國(guó)目前存在統(tǒng)計(jì)部門(mén)及原城鄉(xiāng)規(guī)劃、原國(guó)土資源部門(mén)使用的“城區(qū)”“建成區(qū)”“城市”等相關(guān)概念，但缺乏統(tǒng)一的空間劃定標(biāo)準(zhǔn)和空間數(shù)據(jù)，客觀性和可比性不足，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)城市間、國(guó)內(nèi)外城市間無(wú)法橫向比較。因此，自然資源部充分發(fā)揮“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”的職能優(yōu)勢(shì)，研制統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城區(qū)范圍確定規(guī)程》，解決了客觀性和可比性不足的問(wèn)題。主要從以下三方面做到統(tǒng)一：

一是統(tǒng)一概念內(nèi)涵。自然資源部這次同時(shí)還發(fā)布了《城區(qū)范圍確定規(guī)程》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，遵循《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕51號(hào)）對(duì)城區(qū)的定義、《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)建成區(qū)的定義以及第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查對(duì)“城市（201）”數(shù)據(jù)的定義，綜合給出了城區(qū)范圍的基本概念，統(tǒng)一了將城區(qū)實(shí)際建成的空間范圍落地的內(nèi)涵與方法。

二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。城區(qū)范圍的劃定和更新均基于國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)。首次確定時(shí)以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)為基底，利用其中各類土地利用數(shù)據(jù)及城鎮(zhèn)村用地?cái)?shù)據(jù)等劃定城區(qū)范圍。此后根據(jù)最新的國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)作更新，數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)的連續(xù)性和可比性。

三是統(tǒng)一劃定方法。《城區(qū)范圍確定規(guī)程》充分利用測(cè)繪、規(guī)劃、地理等多學(xué)科融合技術(shù)方法，采用連接條件判斷、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件判斷等方法，提出一套科學(xué)合理、客觀真實(shí)、全國(guó)通用的城區(qū)范圍確定技術(shù)方法。先后在115個(gè)城市進(jìn)行4輪試劃，反復(fù)驗(yàn)證，充分討論，經(jīng)過(guò)多輪技術(shù)迭代完善，形成了目前發(fā)布的《城區(qū)范圍確定規(guī)程》。經(jīng)實(shí)踐驗(yàn)證，技術(shù)路線科學(xué)簡(jiǎn)明，可操作性強(qiáng)，我們將繼續(xù)跟蹤總結(jié)，推動(dòng)技術(shù)路線持續(xù)完善。

答：一是向各?。▍^(qū)、市）自然資源部門(mén)印發(fā)《規(guī)程》，要求各地嚴(yán)格按照《規(guī)程》要求，抓緊部署全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估工作，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不斷探索完善配套政策制度體系。同時(shí)，將體檢評(píng)估成果作為本輪市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制審批的重要參考。

二是把組織開(kāi)展好城市體檢評(píng)估工作作為黨史學(xué)習(xí)教育“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)的重要內(nèi)容，要求各地認(rèn)真踐行“人民城市”重要理念，堅(jiān)持以人民為中心，突出“宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游”等方面指標(biāo)的評(píng)價(jià)，切實(shí)推動(dòng)人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)問(wèn)題得到解決，讓人民群眾實(shí)實(shí)在在感受到城市空間品質(zhì)的改善提升，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三是以《規(guī)程》33個(gè)基本指標(biāo)為基礎(chǔ)，以《城區(qū)范圍確定規(guī)程》統(tǒng)一劃定的重點(diǎn)城市城區(qū)范圍為底版，應(yīng)用國(guó)土三調(diào)、地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、衛(wèi)星遙感等部權(quán)威數(shù)據(jù)，結(jié)合手機(jī)人口信令、POI興趣點(diǎn)等大數(shù)據(jù)，圍繞國(guó)家戰(zhàn)略落實(shí)、城市治理經(jīng)驗(yàn)短板、民生關(guān)切等方面綜合形成全國(guó)重點(diǎn)城市體檢評(píng)估報(bào)告，適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。

四是抓緊完善國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，在有條件的城市加快構(gòu)建城市實(shí)景三維空間模型，并部署探索“幸福測(cè)量?jī)x”等新方法，為快速、便捷、準(zhǔn)確開(kāi)展城市體檢評(píng)估提供數(shù)字化支撐，以“智慧評(píng)估”帶動(dòng)“智慧規(guī)劃”，促進(jìn)“智慧城市”和“智慧國(guó)土”建設(shè)。